3月 5日，國務(wù)院總理李克強代表國務(wù)院向十三屆全國人大二次會議作政府工作報告。2019年是新中國成立70周年，是全面建成小康社會、實現(xiàn)第一個百年奮斗目標(biāo)的關(guān)鍵之年。今年的政府工作報告緊扣這一歷史節(jié)點，“上接天線、下接地氣”勾勒出未來一段時間中國經(jīng)濟宏觀運行的趨勢特征。

1：深化減速增質(zhì)

GDP增速下調(diào)區(qū)間擴大

在當(dāng)前形勢下，GDP增速指標(biāo)備受國內(nèi)外各界關(guān)注。政府工作報告提出，2019年國內(nèi)生產(chǎn)總值增長預(yù)期目標(biāo)為6%~6.5%，較2018年增速有所下調(diào)，且目標(biāo)區(qū)間擴大。對比之前多家機構(gòu)預(yù)測情況，這一目標(biāo)符合市場預(yù)期。

為何設(shè)定這樣的目標(biāo)？《政府工作報告》起草組負責(zé)人、國務(wù)院研究室主任黃守宏解讀《政府工作報告》有關(guān)情況時表示，這一增速目標(biāo)是根據(jù)當(dāng)前國內(nèi)外的形勢、中國經(jīng)濟發(fā)展的實際狀況等多種因素綜合考慮的。相比以往，今年形勢更加復(fù)雜，調(diào)低經(jīng)濟增長預(yù)期目標(biāo)符合實際。同時，考慮今年我國經(jīng)濟發(fā)展面臨的不穩(wěn)定不確定因素很多，有的變化和風(fēng)險挑戰(zhàn)目前也難以預(yù)料，經(jīng)濟增速等指標(biāo)在季度、月度之間，可能會出現(xiàn)波動，應(yīng)該增加預(yù)期目標(biāo)的彈性。對中國來講，只要就業(yè)增長、居民收入增加、環(huán)境改善，經(jīng)濟增速高一點低一點都是可接受的。

市場也普遍認為是基于經(jīng)濟運行壓力加大，給政策留下更多空間的原因。工銀國際首席經(jīng)濟學(xué)家程實認為，這表現(xiàn)出對內(nèi)外風(fēng)險要素和潛在機遇的客觀認識。另一方面，也順應(yīng)了中國經(jīng)濟“減速增質(zhì)”的整體趨勢。

北京大學(xué)光華管理學(xué)院應(yīng)用經(jīng)濟學(xué)系副教授顏色表示，這樣的目標(biāo)能夠在穩(wěn)增長與防風(fēng)險的兩重目標(biāo)中達到較好的平衡，保證我國在2020年順利實現(xiàn)全面建成小康社會目標(biāo)。

如何實現(xiàn)經(jīng)濟增長目標(biāo)，顏色認為，政府并不會簡單通過加杠桿，即貨幣放水、大水漫灌的方式確保經(jīng)濟增長目標(biāo)的實現(xiàn)，而是會訴諸多種政治工具的組合。中國經(jīng)濟雖然還將低速運行一段時間，各方面的下行壓力也將持續(xù)，但是經(jīng)濟指標(biāo)將在二季度達到底部，大約在二季度末期開始逐步反彈上行。

“實體經(jīng)濟的探底回升將有力支持金融市場的企穩(wěn)回升?！鳖伾f。

2：就業(yè)優(yōu)先政策

要全面發(fā)力

政府工作報告將就業(yè)擺在了更加突出的位置，強調(diào)“就業(yè)優(yōu)先政策要全面發(fā)力”，這是首次將就業(yè)優(yōu)先政策置于宏觀政策層面。今年對就業(yè)設(shè)定的目標(biāo)為“城鎮(zhèn)新增就業(yè)1100萬人以上，城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率5.5%左右，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率4.5%以內(nèi)”。

“失業(yè)率5.5%左右將是重要的政策底線。”華泰證券首席宏觀研究員李超認為，未來需高度關(guān)注失業(yè)率數(shù)據(jù)可能對政策的擾動，預(yù)計國家將多管齊下穩(wěn)定和擴大就業(yè)，報告中提到通過加強就業(yè)幫扶、對解決就業(yè)的企業(yè)給予稅費減免、撥款進行職工技能提升和轉(zhuǎn)崗轉(zhuǎn)業(yè)培訓(xùn)、鼓勵報考高職院校等方式穩(wěn)定就業(yè)。預(yù)計就業(yè)政策將繼續(xù)加碼。

新時代證券首席經(jīng)濟學(xué)家潘向東則認為，就業(yè)具有順周期性，與經(jīng)濟增長緊密相關(guān)，保就業(yè)就是穩(wěn)增長。2019年我國經(jīng)濟仍將面臨結(jié)構(gòu)型因素和周期性因素導(dǎo)致的下行壓力，經(jīng)濟運行具有極強的不確定性，保就業(yè)意味著穩(wěn)增長的優(yōu)先級別很高。另外，就業(yè)也和民生相關(guān)，發(fā)展經(jīng)濟的最終目的是提高人民生活質(zhì)量，就業(yè)優(yōu)先首次置于宏觀政策層面，體現(xiàn)了政府的“以人為本”執(zhí)政理念。

平安證券首席經(jīng)濟學(xué)家、中國社科院世經(jīng)政所研究員張明認為，2018年城鎮(zhèn)新增就業(yè)1361萬人，城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率穩(wěn)定在5%左右，今年政府工作報告對就業(yè)問題更加重視，同時考慮到經(jīng)濟下行因素，制定的就業(yè)目標(biāo)與失業(yè)率目標(biāo)均有所放松?？紤]到當(dāng)前人口老齡化的加速、服務(wù)業(yè)的增長依然較快，盡管出口增速下降與中小企業(yè)面臨困難可能導(dǎo)致失業(yè)增加，但失業(yè)方面的壓力依然是可控的，完成就業(yè)目標(biāo)的問題不大。

潘向東認為，未來就業(yè)壓力還可能來自于四方面。第一，通縮風(fēng)險漸行漸近，工業(yè)企業(yè)面臨盈利收縮的挑戰(zhàn)，此前受益于供給側(cè)改革與油價上漲的上游原材料行業(yè)首當(dāng)其沖。實際上，1月部分上游行業(yè)價格已經(jīng)通縮。第二，地產(chǎn)周期下行對建筑業(yè)就業(yè)的沖擊。目前建筑業(yè)高景氣度與新開工增速處于高位有關(guān)，隨著房地產(chǎn)市場降溫與房企融資壓力增大，這種高周轉(zhuǎn)策略難以為繼，新開工增速與建筑業(yè)景氣度下行后，建筑業(yè)就業(yè)形勢將面臨壓力。第三，2019年大學(xué)生畢業(yè)人數(shù)增加，就業(yè)壓力較大。第四，2019年全球經(jīng)濟增速可能下滑，中美貿(mào)易摩擦也存在不確定性，貿(mào)易企業(yè)就業(yè)壓力比較大。

3：綜合施策降稅

全年減稅降費近2萬億

政府工作報告提出，今年赤字率擬按2.8%安排，赤字2.76萬億，其中地方財政赤字9300億元，預(yù)計以新發(fā)地方政府一般債彌補，此外安排地方政府專項債券2.15萬億元，比去年增加8000億元。

照此計算，今年新增地方債將超過3萬億。李超認為，赤字率和赤字規(guī)模適度提高，并沒有提高到3%，主要是目前的財政政策以減稅降費為重點，提高財政杠桿的質(zhì)，而不是過往僅注重量。

在減稅降費方面，政府工作報告明確提到，全年減輕企業(yè)稅收和社保繳費負擔(dān)近2萬億元，較大幅度超去年的1.3萬億，體量相當(dāng)于2013~2017年營改增累計減稅規(guī)模（2.1萬億）。其中最大的兩項措施一是降低增值稅率，將制造業(yè)等行業(yè)現(xiàn)行16%的稅率降至13%，將交通運輸業(yè)、建筑業(yè)等行業(yè)現(xiàn)行10%的稅率降至9%。二是下調(diào)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險單位繳費比例，允許各地可降至16%。李超預(yù)計這兩項措施減稅規(guī)模分別在5000億~6000億左右，及4000億~7000億左右。

“由于貨幣政策面臨傳導(dǎo)機制不暢問題，穩(wěn)增長效率弱于財政政策，在保持廣義貨幣M2和社會融資規(guī)模增速要與國內(nèi)生產(chǎn)總值名義增速相匹配的同時，2019年逆周期調(diào)節(jié)政策將更加依賴財政政策。”潘向東認為，積極財政政策更加注重減稅降費。

首先，減稅降費力度加大，注重普惠性減稅與結(jié)構(gòu)性減稅并舉。其次，明顯降低企業(yè)社保繳費負擔(dān)。下調(diào)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險單位繳費比例，各地可降至16%。穩(wěn)定現(xiàn)行征繳方式，不得采取增加小微企業(yè)實際繳費負擔(dān)的做法，不得自行對歷史欠費進行集中清繳。務(wù)必使企業(yè)特別是小微企業(yè)社保繳費負擔(dān)有實質(zhì)性下降。再次，各級政府要過緊日子。2019年減輕企業(yè)稅收和社保繳費負擔(dān)近2萬億元，這會給各級財政帶來很大壓力。為支持企業(yè)減負，各級政府要過緊日子，中央財政開源節(jié)流，增加特定國有金融機構(gòu)和央企上繳利潤，一般性支出壓減5%以上、“三公”經(jīng)費再壓減3%左右，長期沉淀資金一律收回。地方政府大力優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，多渠道盤活各類資金和資產(chǎn)。切實讓市場主體特別是小微企業(yè)有明顯減稅降費感受。最后，上調(diào)財政赤字率至2.8%。2019年赤字率擬按2.8%安排，比2018年預(yù)算高0.2個百分點，符合市場預(yù)期。

4：大銀行對小微企業(yè)貸款

將增長30%以上

政府工作報告中對于貨幣政策取向的表述是“穩(wěn)健的貨幣政策要松緊適度”，主要任務(wù)是“著力緩解企業(yè)融資難融資貴問題”，其中，特別強調(diào)“加大對中小銀行定向降準(zhǔn)力度，釋放的資金全部用于民營和小微企業(yè)貸款”，“今年國有大型商業(yè)銀行小微企業(yè)貸款要增長30%以上”。

對于“穩(wěn)健的貨幣政策要松緊適度”的表述，潘向東認為，未來貨幣政策調(diào)控將會淡化“中性”等字眼，靈活運用多種貨幣政策工具，更加注重逆周期調(diào)節(jié)和結(jié)構(gòu)性貨幣政策工具的使用，在保持宏觀杠桿率穩(wěn)定的同時，引導(dǎo)貨幣市場利率下行，優(yōu)化信貸政策投放效果，加大對民營和中小微企業(yè)支持力度。

同時，報告還指出，M2和社會融資規(guī)模要與名義GDP相適應(yīng)。廣發(fā)證券首席經(jīng)濟學(xué)家沈明高認為，過去M2的增長速度低于名義GDP增速，從這個角度來講，現(xiàn)在政策存在一定的放松空間，包括降準(zhǔn)降息。從國際上看，今年如果美聯(lián)儲停止加息周期的話，在未來兩三年很可能進入一個降息周期，這為后面的政策調(diào)整，特別是貨幣政策放松提供了空間。

值得注意的是，報告在緩解民營企業(yè)融資困難方面提出了多項具體措施，包括“改革完善貨幣信貸投放機制”，“加大對中小銀行定向降準(zhǔn)力度”，“今年國有大型商業(yè)銀行小微企業(yè)貸款要增長30%以上”等?！罢咧徑饷駹I企業(yè)融資難融資貴的問題，其力度之大，歷史罕見，不僅有定向降準(zhǔn)的支持，還對小微企業(yè)貸款增速有明確指標(biāo)要求，但對貸款種類不是硬性要求?！迸讼驏|說。

中信證券固收首席分析師明明則認為，有效緩解實體經(jīng)濟特別是民營和小微企業(yè)融資難融資貴問題已經(jīng)盤桓一年有余，結(jié)構(gòu)性數(shù)量工具的效果目前看也并沒有如預(yù)期般體現(xiàn)，后續(xù)若經(jīng)濟下行壓力仍大，降低實際利率水平的目標(biāo)可能會通過降息來實現(xiàn)。

銀保監(jiān)會主席郭樹清昨日在部長通道上表示，解決小微企業(yè)，包括中型企業(yè)、民營企業(yè)貸款難貸款貴的問題確實是一個系統(tǒng)工程。今年大中小銀行將采取更多的措施支持民營企業(yè)和小微企業(yè)發(fā)展。“大銀行業(yè)去年面向授信1000萬以下客戶提供的貸款增長了21.8%，應(yīng)該說這個速度還是比較快的。政府工作報告中要求今年國有大型商業(yè)銀行小微企業(yè)貸款要增長30%以上，我相信我們能夠做到這一點?！彼f。

5：擴大有效投資

完成鐵路投資8000億

政府工作報告提出，促進形成強大國內(nèi)市場，持續(xù)釋放內(nèi)需潛力。充分發(fā)揮消費的基礎(chǔ)作用、投資的關(guān)鍵作用，穩(wěn)定國內(nèi)有效需求，為經(jīng)濟平穩(wěn)運行提供有力支撐。

在合理擴大有效投資方面，今年將緊扣國家發(fā)展戰(zhàn)略，加快實施一批重點項目。完成鐵路投資8000億元、公路水運投資1.8萬億元，再開工一批重大水利工程，加快川藏鐵路規(guī)劃建設(shè)，加大城際交通、物流、市政、災(zāi)害防治、民用和通用航空等基礎(chǔ)設(shè)施投資力度，加強新一代信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。今年中央預(yù)算內(nèi)投資安排5776億元，比去年增加400億元。創(chuàng)新項目融資方式，適當(dāng)降低基礎(chǔ)設(shè)施等項目資本金比例，用好開發(fā)性金融工具，吸引更多民間資本參與重點領(lǐng)域項目建設(shè)。

“2018年12月政治局會議首次提出形成強大國內(nèi)市場，政府報告做了進一步細化，包括穩(wěn)消費和穩(wěn)投資。消費領(lǐng)域重點在增收、個稅減免等。投資重點在交運和新基建，鐵路投資較2018年增加680億，并適當(dāng)降低基建項目資本金。”聯(lián)訊證券首席經(jīng)濟學(xué)家李奇霖認為，2019年利率債供給5.22萬億，低于2018年，壓力不大。專項債，2018年限額8.6萬億僅使用7.4萬億，有1.2萬億的額度可在今年繼續(xù)使用，不在今年2.15萬億的預(yù)算內(nèi)，雖然按照往年的經(jīng)驗，這一部分額度主要集中在經(jīng)濟較為發(fā)達的省份，一般有較大剩余，但考慮到今年擴基建等政策對財政壓力較大，不排除會使用該額度開源，緩解財政的壓力，從而增大地方專項債的供給壓力。

國盛證券認為，地方債與專項債加快發(fā)行，結(jié)合基建投資、龍頭公司業(yè)績與訂單數(shù)據(jù)逐步提升，行業(yè)基本面向上已得到多角度印證，2019年大概率延續(xù)這一趨勢?；ù碳び型M一步加力。

6：加快國資國企改革

“網(wǎng)運分離”或有新進展

政府工作報告關(guān)于國資國企改革工作布置內(nèi)容不到200字，但多處有了新氣象。如首次將建立職業(yè)經(jīng)理人制度寫入報告，并重點提及深化電力、油氣、鐵路等領(lǐng)域改革，自然壟斷行業(yè)要根據(jù)不同行業(yè)特點實行網(wǎng)運分開，將競爭性業(yè)務(wù)全面推向市場。

職業(yè)經(jīng)理人制度是國資國企改革完善市場化經(jīng)營機制的重要內(nèi)容。國企改革專家李錦認為，這標(biāo)志著公司治理結(jié)構(gòu)進入到深度改革階段。李錦進一步指出，國有企業(yè)職業(yè)經(jīng)理人制度建立的難點，是現(xiàn)有企業(yè)管理人員身份轉(zhuǎn)換和定位的問題，重點是確保職業(yè)經(jīng)理人制度長期有效運行的問題。

據(jù)媒體報道，國資委將積極醞釀建立職業(yè)經(jīng)理人制度，積極探索建立與市場接軌的經(jīng)理層激勵制度、差異化薪酬體系，將在央企二級企業(yè)和地方國企擴大試點，逐步增加國企高管的市場化選聘比例。

“通過‘職業(yè)經(jīng)理人’市場化選聘改革，可以強化董事會功能，完善公司法人治理結(jié)構(gòu)，將董事會、經(jīng)理層由過去的‘同紙任命’改為分層管理，形成分類分層的企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員管理體制?！崩铄\說。

十八屆三中全會通過的決定提出要實施壟斷行業(yè)“網(wǎng)運分離”。在談及“網(wǎng)運分離”今年被寫入政府工作報告時，李錦認為，這表明中央政府對于這一分歧較多領(lǐng)域改革的態(tài)度和決心，預(yù)計被點名的重點行業(yè)都將有動作。

除了首次提及，政府工作報告中還對于既有的部分工作安排有了新提法。如在處置僵尸企業(yè)問題上，由此前的“加快”改為“依法”。去年底的中央經(jīng)濟工作報告中提出，要制定退出實施辦法。

李錦指出，目前清理“僵尸企業(yè)”已形成廣泛共識，如何科學(xué)立法，嚴(yán)格執(zhí)法，公正司法，利用法治手段化解過剩產(chǎn)能、實施市場化退出機制則是亟待解決的問題。

同時，關(guān)于推進“混合所有制改革”的提法上也有了新變化。政府工作報告要求，積極穩(wěn)妥推進混合所有制改革。而在去年底中央經(jīng)濟工作會議上的提法是“積極推進”。

關(guān)于混改基調(diào)屢屢發(fā)生變化，李錦認為這其中也代表了許多變化將要發(fā)生?？梢云诖氖?，第四批百家國企混改試點與百家行動的落地，將使得混合所有制改革向更大范圍、更深層次發(fā)展，重心由“混”向“改”轉(zhuǎn)變，將為資本市場釋放新紅利。

7：允許更多領(lǐng)域外資獨資

完善債券市場開放政策

黃守宏表示，繼續(xù)頂住當(dāng)前經(jīng)濟下行壓力，保持經(jīng)濟運行在合理區(qū)間，就是要靠改革開放。對進一步擴大開放，政府工作報告作了全面的部署。對中國來講，開放也是改革，而且會倒逼改革，要以高水平的對外開放倒逼全面深化改革。

政府工作報告提出，加大吸引外資力度，進一步放寬市場準(zhǔn)入，縮減外資準(zhǔn)入負面清單，允許更多領(lǐng)域?qū)嵭型赓Y獨資經(jīng)營。落實金融等行業(yè)改革開放舉措，完善債券市場開放政策。

潘向東表示，經(jīng)過2018年中美貿(mào)易摩擦等事件，政府著重強調(diào)處理好國內(nèi)與國際的關(guān)系，凝心聚力辦好自己的事。但“開放紅利”是中國經(jīng)濟高速增長的原因之一，對外開放對中國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展、產(chǎn)業(yè)升級、科技創(chuàng)新、居民福利提升具有重要促進作用。在貿(mào)易保護主義興起的形勢下，我國則會進一步推動對外開放，包括放寬市場準(zhǔn)入、擴大進出口貿(mào)易、推動共建“一帶一路”等。

國家發(fā)改委今年1月已經(jīng)明確，將推進服務(wù)業(yè)開放，深化農(nóng)業(yè)、采礦業(yè)、制造業(yè)開放，加快電信、教育、醫(yī)療、文化等領(lǐng)域開放進程，允許更多領(lǐng)域?qū)嵭歇氋Y經(jīng)營。同時，銀行業(yè)、保險業(yè)、證券業(yè)等多領(lǐng)域金融業(yè)開放政策也密集落地。郭樹清昨日表示，今年金融業(yè)對外開放還會繼續(xù)推進。

作為全球體量第三的債券市場，中國債市正在成為全球主要基金的重要配置市場。中金公司固收團隊表示，中國債市的對外開放不會一蹴而就，還有不少基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及基本的配套制度需要完善和明確。

政府工作報告還提出，改革完善資本市場基礎(chǔ)制度。李奇霖預(yù)計，資本市場制度改革將加快，目前科創(chuàng)板主要制度規(guī)則已基本出齊?？苿?chuàng)板和注冊制的推出是資本市場制度的深刻變革。

同時，證券法修訂也列入今年全國人大的工作日程。修改證券法是資本市場的大事，也是市場所期盼。兩會期間，多位證券業(yè)的老領(lǐng)導(dǎo)都對證券法修訂積極建言。新修訂的證券法有望在投資者保護，提高違法違規(guī)成本，完善發(fā)行、交易機制等方面取得進展。

8：落實城市主體責(zé)任

穩(wěn)步推進房地產(chǎn)稅立法

今年政府工作報告中關(guān)于房地產(chǎn)的表述中規(guī)中矩，除了“更好解決群眾住房問題”外，還提出“穩(wěn)步推進房地產(chǎn)稅立法”。接受證券時報記者采訪的業(yè)內(nèi)人士認為，相關(guān)表述對于樓市來說中性略偏好，預(yù)計不會有更大力度的刺激政策或抑制政策，在經(jīng)濟下行、樓市不穩(wěn)的情況下，房地產(chǎn)稅今年落地的可能性較小。

在更好解決群眾住房問題方面，報告要求“落實城市主體責(zé)任，改革完善住房市場體系和保障體系，促進房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展”。某全國十強房企高管認為，除了因城施策、一城一策、落實責(zé)任之外，預(yù)計不會有更大力度的改革新舉措，也不會有更大力度的刺激政策或抑制政策，房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展既是政府追求的目標(biāo)，也是未來的市場走勢。

“沒有提到房地產(chǎn)調(diào)控，沒提‘房住不炒’。對于樓市，中性略偏好?！鄙虾Ｒ拙臃康禺a(chǎn)研究院副院長楊紅旭對記者說。

值得注意的是，對于備受關(guān)注的房地產(chǎn)稅立法的表述，從去年的“穩(wěn)妥推進”變成了“穩(wěn)步推進”。中國指數(shù)研究院認為，這意味著房地產(chǎn)稅立法進程不斷加快。從滿足立法條件、數(shù)據(jù)支持以及今年兩會新提法等方面來看，房地產(chǎn)稅立法的基礎(chǔ)性條件已逐步具備。

不過，在楊紅旭看來，“穩(wěn)妥推進”變成了“穩(wěn)步推進”，含義并沒有本質(zhì)區(qū)別?！斑@意味著不著急，事實上推進節(jié)奏比去年上半年的預(yù)期重新放慢。主要原因是去年8月開始市場下拐，樓市處于低迷期，不宜于出房地產(chǎn)稅，否則雪上加霜！類似2014年曾經(jīng)放慢節(jié)奏?！彼麑τ浾哒f。

上述全國十強房企高管則對證券時報記者表示，房地產(chǎn)稅法立法作為財稅體制改革的一部分，顯然與房地產(chǎn)市場調(diào)控基本無關(guān)，其本質(zhì)還是解決地方政府稅收問題，在經(jīng)濟下行、樓市不穩(wěn)的情況下，今年落地的可能性很小，也許最多只是出臺草案并開始審議。